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Fiscalidade Verde – as próximas fronteiras

A Reforma da Fiscalidade Verde inseriu-se num movimento de Reforma Fiscal Global que advoga a necessidade da integralidade do sistema fiscal se encontrar adaptado às circunstâncias ambientais.

Sendo os tributos um instrumento de política económica, e sendo a questão ambiental essencialmente uma questão económica, é fundamental que a política fiscal se constitua como um instrumento de regulação económica do mercado tendo em vista a resolução das suas “falhas genéticas” como é o caso da poluição (externalidade negativa) ou da sobre-exploração dos recursos (tragédia dos comuns). Assim, mais do que utilizar o ambiente como um mero álibi para a captura de receita adicional, é importante que o Estado utilize os instrumentos fiscais para a correção destas “falhas genéticas”, criando situações mais eficientes em termos económicos.

A Reforma da Fiscalidade Verde não termina com a aprovação de um determinado pacote legislativo. Existem momentos em que isso ocorre de forma focada num momento determinado, e foi esse o caso em 2015. Porém, esse esforço de correção ambiental do sistema fiscal continuou. Relembre-se, por exemplo, a recente reforma do ISV, com a inserção de uma nova metodologia para a medição das emissões. O mesmo aconteceu com o adicionamento em sede de ISP, nomeadamente, ao nível da sua incidência sobre o carvão. O que acontece é que estas medidas devem ter uma função corretiva das falhas de mercado e não uma finalidade penalizadora. Por exemplo, a avaliação destes instrumentos tributários e a sua relação com as metodologias coaseanas, como o Comércio Europeu de Licenças de Emissão (CELE) deveria ser efetuado.

Enquanto que um imposto sobre a capacidade contributiva (IRS, IRC, IVA) causa uma ineficiência no momento da sua aplicação, que deve ser compensada com o resultado da aplicação da sua receita na satisfação de uma necessidade pública, um imposto ambiental, sujeito ao princípio da equivalência, é eficiente logo no primeiro momento da sua aplicação. Este juízo de alinhamento foi procurado em todas as medidas fiscais propostas, culminando com uma análise económica profunda que fundamentou o adicionamento ao ISV, baseado na interiorização do custo efetivo das emissões de CO2, mensurado no CELE.

A fiscalidade verde é corretiva do mercado. Num modelo puro, estes tributos são “autofágicos” ou “suicidas”. Existem para não ser cobrados, ou seja, para alterar os comportamentos que estão na base das más condutas ambientais. No limite, se fossem totalmente eficientes, não existiria arrecadação de receita. Porém, esse modelo mais extremo é ponderado pelas necessidades de angariação de receita. E, nesse momento, a denominação ambiental aparece como uma boa legitimação para o lançamento desse tributo. Isso não é mau, desde que os incentivos/desincentivos que se pretendam sinalizar funcionem bem numa ótica de economia comportamental. O que não poderá existir é um único intuito de angariação de receita já que isso irá “queimar” a sua finalidade ambiental, tornando o tributo ilegítimo. Por exemplo, a Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético não tem qualquer finalidade ambiental, o que torna a sua legitimidade muito duvidosa.

Porém, um salto evolutivo só é possível com o conhecimento do nosso território. Portugal poderá ter os melhores instrumentos legislativos fiscais ambientais do mundo. Porém, estes de nada servirão se não conhecermos o território. Ora, sem um cadastro territorial, onde as delimitações da propriedade fundiária estejam bem definidas, nunca teremos um sistema de apropriação eficiente, impedindo o desenvolvimento efetivo de políticas ambientais eficazes. A existência de um cadastro territorial atualizado é essencial, pois é sobre o território nacional que as políticas fiscais corretivas devem ser desenvolvidas.

As medidas mais importantes, e que ainda, não foram adotadas, são as relacionadas com o ordenamento do território. O cadastro territorial tem de ser concretizado. Portugal é o único país evoluído que não tem um cadastro funcional. Todas as medidas importantes ao nível da política florestal ou urbanística são tomadas no “vazio”, uma vez que o território sobre as quais são planeadas é vazio em sede de conhecimento. Portugal até pode ter a melhor política fiscal do Mundo.  Porém, se não conhecer os contribuintes, tal não servirá de nada. Assim, e por exemplo, o IMI sobre prédios rústicos deveria promover a utilização efetiva do solo e penalizar os solos abandonados. Atualmente, acontece precisamente o contrário. Este é um simples exemplo das disfunções que ainda existem em 2020 no nosso País. E note-se, um País que não conhece o seu território, que é a infraestrutura de base de todas as atividades económicas, não poderá nunca ser competitivo.

Falta, igualmente, uma tributação corretiva que potencie a economia circular. O custo da utilização do recurso natural tem de ser corrigido através de um tributo de forma a que o custo de mercado seja equivalente ao custo social. Por outro lado, as atividades de reutilização que são mais intensivas em sede de mão de obra ou de aplicação de energia têm de ser favorecidas. Por exemplo, o custo de uma reforma de um móvel antigo é muito superior ao da construção de um móvel novo. Porém, nenhum incentivo existe para a compensação desde sobrecusto. O mesmo se diga relativamente à agricultura biológica ou à compensação dos serviços ambientais. Se as emissões de dióxido de carbono são o elemento determinante para a determinação do encargo do imposto, também deverão ser compensadas as atividades que capturam esse dióxido de carbono. Neste campo, existe ainda um largo caminho a percorrer.

Um outro aspeto fundamental é a necessária ponderação entre a finalidade ambiental e as preocupações de receita. No caso da tributação de viaturas, tem de haver um ajustamento permanente do modelo fiscal à evolução da frota. No futuro, a tributação deverá incidir sobre a utilização efetiva da infraestrutura rodoviária, capturando as exterioridades negativas decorrentes de congestionamentos ou de utilizações privativas de determinadas capacidades de vias – nomeadamente nos centros urbanos. Esse modelo fiscal é muito mais eficiente do que o atual, e existe já tecnologia que o permite (veja-se o caso de Londres, Singapura ou Holanda). Com a eletrificação crescente do parque automóvel existe uma parcela importante da receita que está em risco, e os eletrões não podem ser marcados, como acontece com o gasóleo e a gasolina.

Por outro lado, não deveremos esperar muito do denominado “duplo dividendo” ou mesmo do “triplo dividendo”. Este modelo de legitimação política apareceu na década de 80 do século passado e servia para justificar estes “novos” tributos ambientais de uma forma reforçada. Assim, politicamente referia-se que os impostos ambientais serviriam para proteger o ambiente e para reduzir a carga fiscal sobre o trabalho (duplo dividendo) e também sobre a segurança social (triplo dividendo). Ora, estas justificações não procedem já que quer a tributação sobre o trabalho quer as contribuições para a segurança social revestem uma natureza estrutural – assente na capacidade contributiva – e os impostos ambientais têm uma outra finalidade ao nível da eficiência que não deve ser desvirtuada forçando-os a tornarem-se um instrumento de angariação de receita estrutural que eles efetivamente não são, nem devem ser.

Assim, a miragem da neutralidade fiscal seria o efeito de concretização do duplo dividendo. Não se devem misturar realidades distintas. O mundo da capacidade contributiva é um; o mundo da equivalência ou do benefício é outro. A arquitetura dos tributos em si mesmo já é suficientemente exigente. Se misturamos ambos os mundos, a complexidade será de tal ordem que não chegaremos a nenhum lado. Por outras palavras, a neutralidade fiscal é algo que deve ser aferido na relação entre a receita (geral) e a despesa (geral). A modelização de cada tributo deve atender a princípios próprios que os legitimam individualmente. A imposição de um mandamento de compensação recíproca (como o que está subjacente à neutralidade fiscal) entre tributos de natureza diferente só causará confusão na definição de uma política fiscal justa e eficiente.

Assim, deveremos aguardar num futuro próximo: i) a reforma do IMI Rústico; ii) a tributação eficiente da utilização da infraestrutura rodoviária (equiparando-a em termos de custos aos da ferroviária, que é a única forma de equilibrar os mercados); e, iii) a promoção da economia circular e dos serviços ambientais. Mas mais importante que tudo isso, dada a sua relevância estrutural, seria a concretização do cadastro territorial. Não podemos construir edifícios de última geração (como são estes tributos) sem conhecermos o solo onde se instalam os alicerces e as suas respetivas fronteiras.

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