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Carga Fiscal Total?

O elevado número de taxas e contribuições impõe um exercício de racionalização dos tributos cobrados ao nível de toda a administração pública.

O exercício de apuramento do nível de carga fiscal nacional é hoje definitivamente imposto pela clara tendência de deslocação do peso da receita fiscal proveniente dos impostos tradicionais (IRC, IRS, IVA, IMI e IMT) para a receita obtida por via da aplicação de um conjunto diversificado de tributos (contribuições e taxas). Foi este o mote que suscitou a recente realização do Estudo sobre a “Carga Fiscal em Portugal” pela Confederação Empresarial de Portugal (CIP), em parceria com a EY e Sérvulo & Associados.

O sistema tributário português alberga assim o constante aparecimento de novas figuras de natureza tributária (e outras com equivalente impacto financeiro) nos diferentes setores económicos, abrangendo realidades múltiplas, na maior parte das vezes sem qualquer conexão com os impostos ditos “tradicionais” incidentes sobre o rendimento, consumo e património. Tal alteração de paradigma coloca em causa o próprio recurso aos comparadores internacionais, concluindo-se que os mesmos não oferecem um contributo totalmente válido para o cálculo do nível de tributação efetiva em Portugal, atenta a necessária harmonização dos critérios para a realização das comparações entre os diversos países, nas quais seja contemplada a diversidade de práticas tributárias.

O referido exercício encontra, no entanto, inevitáveis obstáculos, inerentes ao próprio universo em que assenta. Para além das crescentes necessidades de receita fiscal, a qual permita fazer face à despesa imposta ao Estado pelo cumprimento das suas funções - agravada pelos períodos de maior degradação económica e financeira - releva considerar a dimensão, estrutura e organização de toda a administração pública. Ora, se por um lado, se reconhece o impacto das constantes restrições financeiras impostas ao nível da despesa pública, por outro, deverá considerar-se o princípio da atribuição de receita própria às várias entidades da administração pública (mecanismo de consignação), o qual tem sido desafiado pelas sucessivas reorganizações assentes em processos de desconcentração e descentralização administrativa, ao impor uma correspondência entre a detenção da competência e a respetiva tributação. O atual processo de descentralização para as autarquias locais (em particular para os municípios) torna premente um exercício de adequação entre as novas esferas de competência para o exercício de determinadas funções e a respetiva legitimidade constitucional e legal para a cobrança das respetivas taxas. Ao nível das taxas, importa assim considerar não apenas a realidade na esfera das entidades integradas na administração direta e indireta do Estado, incluindo institutos públicos, como também o universo das autarquias locais, relativamente às quais a criação de taxas se encontra balizada pelo Regime Geral de Taxas das Autarquias Locais, e do qual resultam 308 regulamentos municipais que compreendem as respetivas taxas.

Em síntese, deparamo-nos com uma muito elevada quantidade de taxas, aliada a um cenário de dispersão de diplomas, e correspondente dificuldade para identificação da base legal aplicável, falta de uniformização e consequente dispersão de informação, complexidade da estrutura de cobrança e de alocação de receita das taxas, ao que se soma a competência cumulativa de diversas entidades sobre diferentes aspetos de uma mesma taxa.

Mas não nos devemos centrar apenas numa perspetiva quantitativa relativamente às taxas cobradas. O exercício deve ir bem mais longe.

Importa focar a análise na racionalização das próprias bases de incidência, assumindo uma perspetiva substantiva sobre a prestação do serviço público e a tributação correspondente, sendo certo que não se poderá defender um desenvolvimento da gestão pública, assente em maior accountability e transparência, sem que o Estado garanta um efetivo controlo sobre a fundamentação, equivalência e proporcionalidade associada às taxas cobradas. Salienta-se aqui a ausência de um regime geral das taxas e contribuições do Estado, estando ainda por cumprir o respetivo imperativo constitucional que serviria como meio de reconhecimento da importância crescente que estes tributos comutativos revestem nos sistemas fiscais modernos e da necessidade de lhes conferir enquadramento jurídico adequado, em proveito, quer dos contribuintes, quer da própria Administração.

Ao contribuinte, enquanto cidadão e cliente, cabe sim defender uma melhoria na gestão orçamental, da qual faz parte a provisão estável e eficiente dos serviços públicos, e deste modo, um maior equilíbrio entre as decisões (políticas) de despesa e o custo de tributação.

Do universo de tributos existentes destaca-se igualmente o significativo recurso da qualificação “extraordinária” para a justificação de imposição de sobrecargas supostamente temporárias, mas que tendem a ser permanentes (Contribuição sobre o Setor Bancário Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético, Contribuição sobre a Indústria Farmacêutica, Contribuição extraordinária sobre os fornecedores da indústria de dispositivos médicos do Serviço Nacional de Saúde), bem como outras figuras de natureza “para tributária”, muitas vezes decorrentes da crescente função reguladora do Estado.

Neste campo, atribuem-se cada vez mais aos ministérios setoriais novas funções ao nível da definição da política setorial, com inegáveis repercussões na rentabilidade dos respetivos operadores económicos, ao que acresce uma alteração de paradigma no que respeita à atuação do próprio Estado, de onde se destaca a criação de impostos “regulatórios” que disfarçam pretensões eminentemente tributárias (como seja, o mecanismo regulatório tendente a assegurar o equilíbrio da concorrência no mercado grossista de eletricidade em Portugal habitualmente conhecido como Clawback tax).

Sendo várias as lições extraídas, sempre se salientará a necessidade de racionalização da base de incidência tributária e das obrigações acessórias dos diferentes tributos, garantindo o devido controlo constitucional e legal, e uma revisão crítica dos quadros tributários setoriais, em benefício da competitividade setorial e internacional dos principais setores económicos, no contexto do mercado interno e do comércio internacional.

O apuramento do nível de carga fiscal nacional implica uma análise que abranja não apenas os impostos ditos tradicionais, mas também todos os tributos (taxas e contribuições) cobrados pela administração pública (direta e indireta), bem como pelas autarquias locais. Deparamo-nos hoje com um elevado número de taxas e contribuições, aliada a um cenário de dispersão de diplomas, e correspondente dificuldade para identificação da base legal aplicável, falta de uniformização, complexidade da estrutura de cobrança e de alocação de receita das taxas, ao que se soma a competência cumulativa de diversas entidades sobre diferentes aspetos de uma mesma taxa, o que impõe um urgente exercício de racionalização e de revisão crítica dos quadros tributários setoriais. Do universo de tributos existentes destaca-se igualmente o significativo recurso da qualificação “extraordinária” para a justificação e imposição de sobrecargas supostamente temporárias, mas que tendem a ser permanentes.

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